L’étude Rail Conseil

Retour sur la destinée d’une étude plutôt dérangeante

“Je me souviens d’avoir lu dans un livre de philosophie que

mentir c’est cacher une vérité que l’on doit manifester…

…Mentir pour son avantage à soi-même est imposture,

mentir pour l’avantage d’autrui est fraude,

mentir pour nuire est calomnie ; c’est la pire espèce de mensonge.”

Jean-Jacques Rousseau (1712 – 1778) –

Les Rêveries du promeneur solitaire – Quatrième promenade – 1782

Retour sur un épisode cocasse et symptomatique de la réouverture de la ligne Pau – Canfranc – Saragosse : la tumultueuse diffusion au CROC des deux rapports de l’étude Rail Concept [1] [2], où comment les mensonges du Président de la Région Nouvelle-Aquitaine se disputent à sa mauvaise foi.

 Résumé de l’article

 Cet article revient sur un épisode cocasse et tumultueux de la réouverture de la ligne Pau – Canfranc – Saragosse : la communication au CROC de la fameuse étude Rail Concept qui a fait dire au Président du Conseil Régional de Nouvelle-Aquitaine cette phrase absolument hallucinante et devenue culte : “Si cette étude, telle que l’on me l’explique, se balade partout, on va tuer le projet.” Après un retour sur la chronologie des événements judiciaires et de tous ses rebondissements, l’article retranscrit l’analyse du CROC datée de 2018 et une nouvelle analyse de 2022 revue à la lumière des six dernières années.

Version initiale du 10 mars 2022, dernière mise à jour au 9 avril 2022

 Chronologie des événements

  • 26 novembre 2012: décision 2012.2332.CP de la commission permanente du Conseil Régional d’Aquitaine de réaliser une analyse comparative
  • 28 avril 2015 : Réalisation de la version n°4 du rapport final phase 1 de l’étude Rail Concept [1]
  • 3 juillet 2015 : Réalisation de la version n°5 du rapport final phase 2 de l’étude Rail Concept [2]
  • 13 septembre 2015 : courrier de demande de communication de l’étude Rail Concept par le CROC au Président de la Région
  • 14 octobre 2015 : refus par lettre du Président de la Région de communiquer l’étude au CROC
  • 19 octobre 2015 : le CROC demande à la CADA (Commission d’Accès aux Documents Administratifs) de pouvoir accéder à l’étude
  • 19 novembre 2015 : la CADA donne raison au CROC (décision n°20154966)
  • 23 novembre 2015 : refus par lettre du Président de la Région de communiquer l’étude au conseiller régional d’opposition Joan Taris (1975-2018)
  • 4 février 2016 : notification de la CADA aux deux parties de sa décision favorable de communication de l’étude, la Région refuse cependant de communiquer l’étude
  • 16 mars 2016 : requête du CROC auprès du Tribunal Administratif de Pau
  • 13 avril 2016 : séance plénière du Conseil Régional, les conseillers régionaux Jean-Michel Iratchet et Christophe Patier s’étonnent que la Région ne leur fournisse pas l’étude et redemandent sa communication
  • 22 avril 2016 : la Région conclut à l’irrecevabilité de la requête du CROC
  • 27 mai 2016 : séance plénière du Conseil Régional, les conseillers régionaux Jean Dionis du Séjour, Virginie Calmels, Monique Sémavoine, Barthélémy Aguerre souhaitent plus de transparence sur les coûts et la finalité de la réouverture, les conseillers régionaux Monique Sémavoine, Jean-Michel Iratchet et Jacques Colombier redemandent la communication de l’étude et se demandent si cette étude existe vraiment, le Président du Conseil Régional a alors cette réplique absolument hallucinante et devenue culte : “Si cette étude, telle que l’on me l’explique, se balade partout, on va tuer le projet.”
  • 30 mai 2016 : le Tribunal Administratif de Pau transmet la requête au Tribunal Administratif de Bordeaux en application de l’article R.312-1 du code de justice administrative
  • 13 février 2017 : séance plénière du Conseil Régional, les conseillers régionaux Monique Sémavoine, Jean-Michel Iratchet et Jacques Colombier redemandent la communication de l’étude
  • 29 mars 2017 : le rapporteur public du Tribunal Administratif de Bordeaux estime que l’étude est communicable
  • 12 avril 2017 : le Tribunal Administratif de Bordeaux suit le rapporteur public, annule la décision du Président de la Région du 14 octobre 2015 et enjoint à la Région de communiquer l’étude au CROC sous un délai d’un mois (décision n°1602536)
  • 12 mai 2017 : la Région ne communique pas l’étude et invoque un vice de forme de la décision du Tribunal Administratif de Bordeaux
  • 6 juin 2017 : lors d’une soirée-débat à Oloron-Sainte-Marie à l’occasion des élections législatives, le Vice-Président de la Nouvelle-Aquitaine Bernard Uthurry indique que l’étude sera communiquée
  • 12 juin 2017 : la Région dépose un pourvoi en Cassation au Conseil d’Etat contre le jugement du 12 avril 2017 et demande de charger l’association CROC de 5 000€ sur le fondement de l’article I.761-1 du code de justice administrative
  • 24 juin 2017 : la Région annonce avoir déposé un pourvoi en Cassation au Conseil d’Etat
  • 26 juin 2017 : séance plénière du Conseil Régional, la conseillère régionale Monique Sémavoine interroge sur le refus de la Région de communiquer l’étude malgré l’injonction du tribunal, ne comprend pas le pourvoi de la Région et questionne sur l’opacité du dossier, le Président du Conseil Régional coupe court à toute discussion, la conseillère régionale Claudie Cheyroux se demande si l’argent des aquitains doit être utilisée pour payer les astreintes, pénalités et amendes pour financer un contournement à une décision de justice du Tribunal Administratif, le Président du Conseil Régional indique que la Région attaquera la décision du Tribunal Administratif en raison d’une erreur importante juridique, le conseiller régional Jacques Colombier explique l’irrationnel de ce dossier et demande plus d’explications
  • 25 septembre 2017 : la Région se désiste de sa demande de sursis à exécution et annule son recours devant le Conseil d’Etat trois jours avant l’audience prévue ayant eu connaissance de la décision défavorable du rapporteur public à son encontre
  • 29 septembre 2017 : en désespoir de cause, la Région communique l’étude Rail Concept au CROC
  • 6 octobre 2017 : le CROC livre son analyse de l’étude Rail-Concept

 

Analyse du CROC du 6 octobre 2017

Par décision du 26 novembre 2012, la Région Aquitaine constatant des divergences notables dans l’appréciation du bilan socio-économique de la réouverture de la liaison ferroviaire internationale par le Somport entre les études antérieures produites par les autorités espagnoles (Fomento) d’une part et française (Réseau Ferré de France) d’autre part a décidé de diligenter une analyse comparative visant, suivant les termes de la décision, à :

« établir le bilan socio-économique permettant une évaluation du projet la plus proche de la réalité »

et pour cela

« dans un premier temps analyser les différentes études existantes et dans un second temps établir un calcul indépendant de la rentabilité socio-économique. »

 Le CROC a demandé communication de cette étude le 13 septembre 2015 et reçu en retour le 29 septembre 2017 le rapport établi par RAIL CONCEPT et constitué, conformément aux 2 temps évoqués ci-dessus, par :

un rapport final de Phase1 (version n°4) daté du 24 avril 2015,

un rapport final de Phase 2 (version n°5) daté du 3 juillet 2015

 En première lecture, ce rapport appelle de la part de l’association CROC les remarques et observations qui seront développées ci-après.

 Mais il faut en préambule remarquer que le conseil régional a décidé par délibération, dès le 8 juillet 2013, d’engager pour un montant de 102 M€ les travaux de la première section Oloron- Bedous avant même de disposer des premiers enseignements de cette étude pourtant sensée l’éclairer sur « une évaluation du projet la plus proche de la réalité ».

Force est donc de constater que le conseil régional a ainsi

engagé une opération dont les enjeux financiers sont

considérables sans disposer d’une vision minimale de sa

pertinence socio-économique.

Concernant le rapport rendu par Rail Concept, il faut en premier lieu souligner sur la forme l’excellente qualité rédactionnelle et le soin apporté à la présentation et l’articulation de la méthodologie, à l’exposé des critiques ou justifications des hypothèses, des méthodes d’évaluation, des paramètres de sensibilité des résultats, et ce, dans une restitution claire, détaillée et ordonnée.

 

I-ANALYSE DES ETUDES ANTERIEURES (Phase 1) :

 Dans cette première phase, Rail Concept rappelle les enseignements des études antérieures et s’attache principalement à expertiser l’étude de RFF en 2013.

Cette étude RFF s’inscrit en rupture avec les conclusions précédentes du ministère de l’équipement (2006) et des autorités espagnoles (2006) qui n’excluaient pas une faisabilité socio-économique. L’évaluation du bilan socio-économique de RFF concluait à un bénéfice net actualisé (BNA) désastreux et à un taux de rentabilité interne (TRI) négatif.

 Dans l’examen de l’évaluation RFF de 2013, Rail Concept liste les données ou hypothèses prises qui sont jugées erronées ou excessivement pénalisantes pour le bilan qu’il s’agisse de la structuration de l’offre, des trafics attendus, des coûts de gestion ou d’exploitation ou de l’évaluation des investissements requis sur l’infrastructure.

I-1 Corrections techniques :

 Rail Concept identifie une incohérence dans le volume de l’offre introduite dans le bilan socio-économique qui est surabondante de 350 000 trains.km (page 24-phase1).

 Il relève de même que la valorisation des conséquences du projet sur la désaturation routière ont été négligées.

 Le bilan socio-économique sur 50 ans peut être amélioré très significativement par correction de ces seules données de calcul (pages 33 et 34 phase1).

Bilan Actualisé Net sur 50 ans

Traction thermique

Traction électrique

SNCF 2013

-748 M€

-1 067 M€

correction

215 M€

238 M€

Bilan corrigé Rail Concept

-533 M€

-829 M€

Pour importante qu’elle soit, cette amélioration laisse en tout état de cause des bilans rédhibitoires.

I-2 Coûts de personnel, de gestion, d’entretien et d’exploitation

Ils sont jugés excessifs. Ils n’intégreraient pas les écarts avec les coûts pratiqués par la RENFE sur la partie espagnole qui sont inférieurs à ceux de la SNCF, et a fortiori avec ceux d’un opérateur privé. De même le référentiel technique de gestion et entretien de la voie est contraignant et donc coûteux.

Ces éléments cumulés ne peuvent que pénaliser la compétitivité du rail par rapport au mode routier et conduisent à un trafic fret très largement sous-estimé.

Ces faiblesses sont le levier principal des préconisations de Rail Concept en phase 2 de son étude.

I-3 Expertise des investissements.

Rail Concept reprend et valide les évaluations des investissements nécessaires sur l’infrastructure, relevées dans les études antérieures concernant le parcours espagnol et le tunnel frontalier.

Concernant la partie française, il s’attache à revisiter l’évaluation en prenant pour référence celle produite par RFF en 2013 qui chiffre (en valeur 2012) le scénario thermique à 204,4 M€ et le scénario électrique à 269,9 M€.

Il est à ce stade important de noter que cette référence RFF retracée dans le rapport de phase1 (figure 28 page 42) exclut de ces montants les programmes de rénovation entre Pau et Oloron et de réouverture de la ligne entre Oloron et Bedous.

Ainsi, en confrontant à ces estimations RFF sa propre estimation (141,9 M€ en option thermique et 186,9 M€ en option électrique), Rail Concept ne présente pas un comparatif des investissements sur Pau-Canfranc comme il l’écrit, mais sur Bedous Canfranc seulement (§5.1.4 page 47). Le ratio de coût par km de son estimation le confirme si besoin était.

Par voie de conséquence son évaluation globale des investissements nécessaires à la réouverture de la liaison Pau Saragosse est anormalement tronquée du coût d’Oloron-Bedous.

Nous verrons toute l’importance de cet « oubli » de 102 M€ dans l’appréciation du bilan économique qui sera proposé ensuite en phase 2 de l’étude.

 

II- PROPOSITIONS DE RAIL CONCEPT :

Au terme de l’analyse, Rail Concept conclut en ces termes :

« Un certain nombre d’optimisations à porter dans l’étude précédente de RFF permettrait de rendre le bilan socio-économique plus attractif. Une révision de l’offre, ainsi qu’une modification de la prévision de trafic fret permettrait de gagner plusieurs centaines de millions sur le BNA.

Toutefois, il convient de changer de contexte pour pouvoir espérer une rentabilité socio-économique bien supérieure. »

Cette conclusion n’appelle qu’une remarque : les 2 derniers mots (« bien supérieure ») sont manifestement de trop, puisque comme cela est montré plus haut le bilan même ajusté reste loin d’atteindre la moindre rentabilité.

Il confronte ensuite 3 trois scénarios (S0, S1, S2) en termes de bilan socio-économique :

Scénario S0 :

C’est la simple projection du modèle français classique : investissement 100% public, SNCF gestionnaire et exploitant tant voyageurs que fret, coûts SNCF appliqué à l’ensemble de la liaison. C’est la translation du modèle évalué par RFF en 2013 ajusté par les corrections techniques de Rail Concept évoquées plus haut.

Ce scénario est présenté pour mémoire car totalement disqualifié par son bilan.

Scénario S1 :

Ce scénario optimise le schéma « tout public » S0 en différenciant la gestion de l’infrastructure (SNCF Réseau côté français et ADIF côté espagnol), de l’exploitation voyageurs (SNCF Voyageurs et RENFE) et de l’exploitation fret (SNCF, RENFE et nouveaux entrants).

Malgré une amélioration du bilan, il est loin d’assurer une efficacité socio-économique minimale.

Scénario S2 :

C’est le scénario de rupture présenté par Rail Concept comme seul à même « de rapprocher le projet d’un équilibre économique » selon les termes du rapport (page 33 – phase 2).

Il est basé sur une sortie de la ligne du Réseau ferré national et du périmètre d’intervention de la SNCF, en faisant appel à un Opérateur Ferroviaire de Proximité (OFP) qui serait à la fois gestionnaire de l’infrastructure et exploitant (§2-4, page 11 phase 2).

Le bilan bénéficierait des coûts optimisés de cette gestion privée du fait (pages 19, 21, 22 – phase2) :

  • d’un référentiel d’entretien de l’infrastructure optimisé et économe,
  • d’un plan de gestion et d’entretien du matériel roulant plus performant,
  • d’un roulement du personnel sur des hypothèses rationnelles de productivité,
  • d’un coût salarial moindre,
  • d’un allégement des vacations de contrôle,
  • d’un allégement des frais fixes de l’opérateur.

Ces facteurs impacteraient de façon déterminante la fréquentation de la ligne qu’il s’agisse :

de voyageurs (pages 26 et 27) : 380 à 530 000, dont 260 000 internes à la France, 115 000 internes à l’Espagne et 95 à 155 000 transfrontaliers,

ou de fret comme en témoignent les tableaux de la page 29 synthétisés ci-dessous :

en milliers de tonnes

S1 thermique

S1 électrique

S2 thermique

S2 électrique

Tonnage fret

 142

494

805

1 206

option péage PL du tunnel routier

254

730

1 011

1 574

L’option de mise en péage du tunnel routier (à hauteur de 100€ par passage) favorise logiquement le transfert rail route et le tonnage fret augmenterait de 200 000 à 370 000 tonnes selon la traction.

C’est l’option retenue dans le montage final de financement proposé.

S’agissant des investissements sur les infrastructures le bilan reprend les données suivantes (pages 14 et 15) reprises de la phase 1.

En M€ valeur 2012

Traction thermique

Traction électrique

Pau – tunnel

142 M€

186 M€

tunnel

40 M€

40 M€

tunnel – Saragosse

104 M€

195 M€

TOTAL

286 M€

421 M€

Comme précédemment évoqué (§1-3), le chiffrage de la section « Pau -Canfranc » reste entaché de l’oubli du coût de la section Oloron Bedous qui s’élève à 102 M€. Les montants corrigés à considérer sont donc de 388 M€ (+35 %) et 523 M€ (+ 24%).

 

III- BILAN SOCIO ECONOMIQUE :

 Le bilan socio-économique global du Scénario préconisé S2 (tableaux pages 33 et 34) est synthétisé ci-dessous :

BNA

S2 thermique

S2 électrique

activité TER

163 M€

172 M€

activité fret

219 M€

362 M€

coûts fixes

-83 M€

– 173 M€

Investissements actualisés

– 364 M€

– 541 M€

Bénéfice Net Actualisé (BNA)

– 65 M€

– 179 M€

BNA avec péage PL sur tunnel

– 92 M€

– 178 M€

Taux Rentabilité Interne (TRI)

3,00%

2,00%

Si le bilan de l’option thermique s’approche de l’équilibre (-65 M€), celui de l’option électrique s’avère relativement dégrader. La première option est préconisée par le rapport.

Pour autant, et comme indiqué plus haut, ce résultat est manifestement faussé par le décompte des investissements à consentir qui fait totale abstraction du coût de la section Oloron – Bedous et est sous-évalué de 35%.

Nul ne contestera en effet que la reconstruction de cette première section du chaînon manquant sur la portion française est tout aussi indispensable que celle de la 2ème section à la réouverture de la liaison internationale objet de l’étude menée.

L’intégration par simple proportionnalité des 102 M€ non comptabilisés permet de corriger le montant des investissements actualisés du tableau ci-dessus à hauteur de – 491 M€ (-364 +35%).

Le BNA doit donc être corrigé de -127 M€. Cette correction suffit à ruiner le fragile équilibre du bilan présenté pour l’option thermique : le BNA passe ainsi de -92 M€ à -219 M€ avec option péage sur le tunnel routier.

 

IV- DEFICIT D’EXPLOITATION ANNUEL :

Le bilan de fonctionnement annuel présenté page 39 du rapport établit que l’exploitation de la ligne est déficitaire de 10,4 M€/an dont 1,9 M€ pour le fret et 8,5 M€ pour l’activité voyageurs.

Rappelons que ce bilan est établi sous l’hypothèse de la mise en péage du tunnel routier pour les poids lourds qui permet d’augmenter le tonnage fret de 200 000 tonnes/an.

 

V- MONTAGE JURIDIQUE DE L’OPERATION :

Le montage juridique de mise en œuvre du scénario S2 serait assuré par le biais d’une concession de la ligne entre Pau et Huesca pour une durée de 50 ans sous la forme d’un Partenariat Public Privé (PPP) assorti des principales modalités suivantes :

  • le concessionnaire finance à hauteur de 50% les investissements (349 M€),
  • il assure la gestion et l’entretien de la voie, ainsi que l’exploitation des activités de transport des voyageurs et du fret,
  • il recherche des activités et des recettes externes à l’activité ferroviaire.

Ce montage suppose que le concessionnaire recouvre :

  • d’une part, le retour de son investissement initial sur l’infrastructure, chiffré entre 7,5 M€ et 13,7 M€/an selon l’hypothèse de taux de rentabilité (5% ou 10%) qu’il escompte,

et

  • d’autre part, le déficit de son bilan annuel exposé ci-dessus soit 10,4 M€.

Le scénario repose donc sur une compensation de 17,9 M€ à 24,1 M€ (en valeur 2013) qu’il faudra assurer au concessionnaire pendant les 50 années du contrat (page 43).

Le rapport évoque la couverture de ces montants par les recettes suivantes du concessionnaire (fig.37 page 44) :

Recettes en M€/an

hypothèse basse

hypothèse haute

Compensation déficit de l’activité TER coté France

3,2 M€

3,2 M€

Compensation déficit de l’activité TER coté Espagne

5,4 M€

5,4 M€

Recettes du péage PL du tunnel routier

3,3 M€

3,3 M€

Autres recettes

5,9 M€

12,1 M€

TOTAL

17,9 M€

24,1 M

 

VI- FRAGILITE DES RECETTES :

VI-1 le péage routier :

L’hypothèse d’instaurer un péage pour les poids lourds pour le franchissement du tunnel routier de façon à améliorer la fréquentation et les comptes de l’acteur ferroviaire apparaît d’ores et déjà comme un point de grande fragilité du montage car sa faisabilité juridique est plus qu’incertaine.

Le péage exigible d’un usager sur une infrastructure ne peut en effet se justifier qu’en contrepartie d’un service rendu.

Dans le cas particulier, le tunnel existe, est déjà financé et son fonctionnement est assuré sans que la contribution qui serait exigée de l’usager n’y trouve la moindre justification.

De façon subsidiaire, le fléchage de ce péage instauré par l’Etat au bénéfice d’un tiers privé paraît là encore peu crédible.

On pourrait objecter, dans la logique du projet, qu’il ne s’agit pas d’un péage mais en quelque sorte d’une écotaxe spécifique à la vallée d’Aspe pour les besoins d’un projet particulier. La solidité juridique de cette approche est tout aussi improbable.

En l’état, la recette de 3,3 M€ nous paraît donc clairement insincère.

De surcroît, l’impossibilité probable du péage conduit à une perte de 200 000 tonnes dans l’activité et de 20% des recettes correspondantes qui creuseront le déficit au-delà des 10,4 M€ affichés

VI-2 Les « autres recettes » :

Elles reposeraient suivant la page 45 du rapport phase 2 sur les opportunités :

  • en matière de partenariat tarifaire avec des activités touristiques locales et en particulier le réseau des stations de ski du versant espagnol,
  • de valoriser l’exploitation commerciale des gares et notamment celle de Canfranc,
  • de vente de produits dérivés dans les trains et gares.

En l’absence de tout business plan de ces aspects, il paraît imprudent à ce stade de baser une stratégie de projet sur des perspectives aussi peu consolidées, d’autant qu’elles conditionnent la couverture de 50% du déficit à financer (12 M€).

VI-3 Le niveau d’engagement financier de la Région :

La Région serait impliquée dans le financement de la quote-part des investissements incombant aux institutions françaises, après déduction du financement amené par le concessionnaire et l’Europe. A ce stade le plan prévisionnel produit pages 41 et 42 chiffre ce montant entre 27 et 59 M€ selon le niveau d’intervention qui pourra être obtenu de l’Europe.

En matière de fonctionnement annuel, la Région serait à minima impliquée à hauteur de 3,2 M€ au titre de sa compétence TER., montant à rapprocher de ce que lui coûtait le déficit de son service TER par autocar sans réouverture de la ligne.

Mais on voit bien (comme le relève la page 44) qu’elle supporterait en fait les aléas et risques pesant les 2 sources de recettes ci-dessus : elles représentent un niveau de risque financier considérable pouvant atteindre en situation la plus défavorable 18,6 M€/an soit 3,2 + 3,3 (déficit du produit du péage) + 12,1 (absence d’autres recettes).

Viendrait s’y ajouter le déficit aggravé par la perte du tonnage prévu détourné de la route par la pénalité du péage, dont le montant reste à calculer.

VI-4 La capacité de la Région à intervenir :

De façon connexe, ce montage soulève la question de la capacité et de la compétence de la Région à financer de la sorte, au-delà de sa stricte compétence sur les services TER de voyageurs, la gestion et l’entretien de voies ferrées ainsi que l’organisation et le déficit du transport ferroviaire de marchandises.

Il y a matière à s’interroger sur les conséquences de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) dont une des dispositions majeures a supprimé la clause de compétence générale des régions et des départements.

Concrètement, il est désormais interdit à ces collectivités d’intervenir dans tout domaine où la loi ne leur donne pas explicitement vocation à agir.

Or, au-delà de voies ferrées d’intérêt local transférées des départements, les régions ne bénéficient d’aucune compétence sur les infrastructures du réseau ferré national, autre qu’accompagner l’Etat dans le cofinancement sur son réseau.

En matière de service elles n’ont pas plus de compétence à financer le transport de marchandises.

 

VII- APPROFONDISSEMENT DES ASPECTS JURIDIQUES :

Il apparaît que le montage exploré par Rail concept soulève quelques questions de portée juridique (péage routier au tunnel, sortie de l’infrastructure du giron SNCF, implication et compétences de la région, montage du PPP) qui méritent des approfondissements.

A cet égard, la Région a diligenté et financé (délibération de la commission permanente du 7 octobre 2013) une étude « relative aux modèles technico économiques et juridico financiers envisageables pour le projet de réouverture de la ligne Pau-Canfranc-Saragosse » qui devrait utilement éclairer ces aspects en complément de l’étude Rail Concept.

 

EN CONCLUSION :

 Au terme de cette première et rapide analyse du rapport d’étude Rail Concept rendu public par la Région, notre association livre comme suit les observations et enseignements qu’elle en tire :

En premier lieu le CROC tient à souligner la qualité de forme de ce rapport et son grand intérêt dans l’exposé clair et pédagogique des éléments de compréhension, des données et des enjeux de ce dossier complexe ouvrant ainsi les conditions d’une vraie analyse.

 Il constate sur le fond que malgré un scénario et un montage explorant tous les leviers d’optimisation et de rationalisation susceptibles de dynamiser l’économie générale et l’efficacité du projet de réouverture de la liaison qui sortirait du champ de la gestion publique de la SNCF, le bilan socio-économique obtenu est loin de rassurer.

 Le fragile équilibre du bilan présenté est en effet entaché par une prise en compte très partielle des investissements à consentir dont l’indispensable correction ruine l’espoir qu’il pouvait susciter.

 De surcroît, l’économie générale de ce projet, fût-elle optimisée par les gains attendus de la gestion privée, n’évite pas un lourd déficit annuel du service ferroviaire.

 Les hypothèses de couverture de ce déficit par des recettes improbables (péage du tunnel routier) ou pour le moins hasardeuses (activités touristiques ou commerciale connexes) laissent peser un risque important de couverture quasi-totale de ce déficit par les collectivités publiques.

 

2022 : six années ont passé

Plus de six années ont passé depuis la publication des rapports d’étude de Rail Concept et quatre années depuis l’analyse du CROC. Des éléments nouveaux sont apparus depuis et il s’avère intéressant de revoir les estimations et prévisions faites à l’époque confrontées à la lumière de l’histoire récente du ferroviaire.

 La gestion de la configuration des rapports Rail Concept

 Il y a toujours eu une interrogation latente sur la gestion de configuration de ces deux rapports d’étude. Comment des rapports datés respectivement du 28 avril 2015 [1] et du 3 juillet 2015 [2] peuvent-ils avoir en pied de toutes leurs pages la date du 16 mars 2016 ? Ceci est d’autant plus étrange que la date du 16 mars 2016 correspond précisément au jour où le CROC a fait son recours au Tribunal Administratif de Pau. Les propriétés du fichier pdf nous informe que celui-ci a été précisément généré le 16 mars 2016 par Anne Cousi, qui, de janvier 2015 à avril 2017, était “Chargée de mission du projet ferroviaire Pau – Canfranc” à la Région Nouvelle-Aquitaine. Ce fichier n’est donc pas un fichier d’origine Rail Concept, mais un fichier d’origine Région Nouvelle-Aquitaine. N’y aurait-il pas eu ce 16 mars 2016 quelques modifications de dernières minutes qui auraient mené à expurger des points pouvant être considérés comme dérangeants et délicats ? Si oui, qui aurait eu des intérêts à modifier les rapports à la dernière minute ? Les regards se tournent bien évidemment vers les destinataires de ces rapports…

Les estimations de trafic et les bilans socio-économiques

 Ce rapport de Rail Concept reprend les estimations de l’étude BG / SMA commandée par RFF en 2013 [1] page 21 et qui prévoyait à partir d’une base de 128 000 passagers entre Pau et Oloron en 2009 :

  • entre Pau et Oloron : une évolution des fréquences journalières de 8 à 12 avec une augmentation de 40% des passagers, soit environ 180 000 passagers par an ou 500 par jour en 2025;
  • entre Pau et Bedous puis Canfranc : une évolution des fréquences journalières de 4 à 8 avec une augmentation de 42% des passagers, soit environ 258 000 passagers par an ou 700 par jour en 2025.

Bien qu’il reste trois années avant 2025, les niveaux de fréquentation sont encore très loin de ces objectifs puisque la fréquentation actuelle est plutôt de l’ordre de 130 000 à 155 000 passagers par an ou 350 à 420 par jour de Pau à Bedous dont 110 000 à 130 000 par an ou 300 à 350 par jour de Pau à Oloron-Sainte-Marie. Ces valeurs sont encore très loin des prévisions de cette étude commandée par RFF pourtant jugée très pessimiste à l’époque et pour laquelle Rail Concept écrivait que les prévisions pourraient être optimisées afin d’aboutir à une fréquentation totale de 300 000 passagers par an ou 820 par jour en 2025 au lieu de 258 000 passagers par an ou 700 par jour.

 La même analyse peut être faite sur le trafic à l’international [1] page 22. L’étude commandée par RFF estimait le nombre de voyageurs entre 95 000 et 155 000 par an ou 260 à 420 par jour, et Rail Concept corrigeait ces estimations en évaluant entre 200 000 et 300 000 voyageurs par an ou 550 à 820 par jour avec une optimisation du service. Lorsque l’on sait que la liaison par TGV de Toulouse à Barcelone n’a connu qu’au mieux 55 000 passagers au printemps et été 2017 ou 300 par jour, puis a été suspendue durant la crise sanitaire et abandonnée en 2020, l’on peut avoir de vrais doutes sur les estimations de BG / SMA et Rail Concept qui sont certainement très et beaucoup trop optimistes.

 Ces estimations très optimistes se répercutent sur les bilans socio-économiques repris de l’étude SYSTRA / NESTEAR commandée par RFF en 2013 [1] pages 25 à 27. Toutes les corrections faites par Rail Concept deviennent caduques au point de rendre les estimations de RFF bien optimistes. Ainsi, en considérant la réintégration des programmes de rénovation entre Pau et Oloron et de réouverture de la ligne entre Oloron et Bedous, la surévaluation des coûts d’exploitation du TER, du bilan pour les tiers et des coûts marginaux de maintenance et d’exploitation, les bilans socio-économiques deviennent indubitablement pires que ceux calculés et optimisés à l’époque.

 Ainsi, les deux études commandées par RFF et l’étude de Rail Concept comportent des biais importants en étant beaucoup trop optimistes. Ces biais influencent directement les bilans socio-économiques qui sont pires et mènent à disqualifier tous les scénarios de réouverture quel qu’ils soient.

L’entrée d’un OFP (Opérateur Ferroviaire de Proximité)

 Ce levier d’optimisation lié à d’entrée d’un OFP en lieu et place de la SNCF pour la gestion de l’infrastructure et de l’exploitation est une donnée forte de l’étude de Rail Concept [1] page 49 à 51 et une volonté manifeste de la Région puisqu‘elle l’a réitérée en 2019 dans son “Livre Blanc” [3] pages 32 à 34. 

 Pourtant, depuis six années et l’annonce de l’ouverture du trafic voyageurs à la concurrence, peu de choses ont évolué. Les OFP restent toujours cantonnées à l’exploitation de réseaux très spécifiques pour des activités de fret, les lignes capillaires et les voies portuaires principalement. Les opérateurs ferroviaires issus de la concurrence ne se précipitent pas pour exploiter des lignes régionales. Excepté Transdev qui a obtenu le marché de la relation ferroviaire entre Marseille et Nice à partir de 2025, les autres attributions de marché sont au ralenti ou ne trouvent pas de preneurs. C’est ainsi le cas des liaisons Intercités entre Nantes et Bordeaux / Lyon pour lesquelles les opérateurs privés sollicités n’ont pas donné de suite.

 Rail Concept avait proposé que les Etats et les collectivités locales puissent également financer cet OFP par d’autres sources de revenus annexe au ferroviaire et qualifié de “autres recettes” [2] pages 44 et 45, d’un montant compris entre 5,9 et 12,1M€, ce qui représente un chiffre d’affaires journalier de 16 à 33k€ et consistant à s’appuyer sur des activités touristiques, à la gestion et à l’exploitation de commerces en gare. Le CROC avait déjà souligné la fragilité de ces sources de revenus, l’absence de tout business plan et l’imprudence “de baser une stratégie de projet sur des perspectives aussi peu consolidées”. Des éléments de réponse ont été apportés par le “Livre Blanc” [3] page 23, qui prend exemple de la ligne des Hirondelles pour laquelle des packages touristiques ont permis aux restaurateurs d’augmenter leur chiffre d’affaires annuel de 55k€ et aux musées de 16k€. L’on est encore très loin d’activités générant plusieurs millions d’euros et l’on peut sincèrement questionner sur la sincérité de ce type de propositions.

 Ainsi, à l’heure actuelle, il est très présomptueux de croire qu’un OFP ou un opérateur ferroviaire issu du secteur privé accepterait de gérer la ligne Pau – Canfranc – Saragosse. Intégrer un tel intervenant extérieur signifierait également la réalisation d’un atelier de maintenance qui lui soit dédié. Cet investissement n’était pas pris en compte dans l’étude de Rail Concept. En effet, cette question de l’atelier de maintenance dédié est précisément l’une des raisons pour lesquelles les opérateurs ferroviaires issus du secteur privé ont refusé l’exploitation des liaisons Nantes – Bordeaux / Lyon. La volonté de sortir la ligne du RFN (Réseau Ferré National) est certainement la dernière des âneries à réaliser [1] page 51, [2] page 11. Ce serait alors condamné définitivement la ligne à sa disparition pure et simple. Enfin, croire que les Etats et les collectivités locales puissent s’appuyer sur des activités touristiques, la gestion et l’exploitation de commerces en gare pour permettre de générer 16 à 33k€ de revenus chaque jour est véritablement insincère.

Un péage au tunnel routier du Somport

 Bien que cette solution semble abandonnée par la Région Nouvelle-Aquitaine [3] page 50, les partisans de la réouverture considèrent comme envisageable la création d’un péage au niveau du tunnel du Somport afin d’encourager le report modal des camions vers le train. Dans son analyse de 2018, le CROC avait souligné le risque qu’une telle opération entraîne une faisabilité juridique incertaine. Ce fait a été confirmé par des décisions juridiques de même teneur qui ont mené au renoncement à l’instauration d’un péage au niveau du pont de l’Ile d’Oléron par le Département de la Charente-Maritime [4].

 L’instauration d’un péage implique également une acceptation conjointe par les Etats espagnol et français. Il est très loin d’être acquis que l’Espagne, qui fournit actuellement des efforts considérables pour supprimer les péages routiers sur son territoire et qui finance les investissements conséquents de la réalisation des autoroutes A-21, A-22 et A-23 convergeant à Jaca, accepte l’instauration d’un tel péage. Elle pourra arguer du fait qu’elle fournit des efforts d’amélioration de son réseau routier et renvoyer la France à ses propres responsabilités en insinuant qu’elle ne fait pas les efforts nécessaires pour améliorer l’accessibilité de la RN 134.

Une revue des scénarios envisagés par Rail Concept

 Dans son rapport de deuxième phase [2], Rail Concept étudiait trois scénarios différents afin d’arriver à déterminer un scénario qui serait susceptible de dégager un BNA (Bénéfice Net Actualisé) et un TRI (Taux de Rentabilité Interne) positifs. Les trois scénarios étudiés sont les suivants :

  • Scénario S0 : gestion et exploitation de la ligne entièrement par SNCF avec les optimisations de Rail Concept ;
  • Scénario S1 : gestion et exploitation de la ligne par SNCF, ADIF, RENFE et d’autres nouveaux entrants avec les optimisations de Rail Concept ;
  • Scénario S2 : sortie de la ligne du RFN et appel à un OFP pour la gestion et l’exploitation de la ligne.

 Rail Concept démontrait que les scénarios S0 et S1 étaient disqualifiés en raison d’un BNA négatif de plus de 480k€ avec exploitation en mode thermique et de plus de 790k€ avec exploitation en mode électrique. Dans tous les cas, le TRI était considéré comme “non-calculable” tellement sa valeur était négative.

Seul, le scénario S2 permettait de “limiter les dégâts” en présentant un BNA négatif de 65k€ et un TRI de +3% avec exploitation en mode thermique et un BNA négatif de 180k€ et un TRI positif de +2% avec exploitation en mode électrique. Ces schémas très fragiles et incertains pouvaient éventuellement être améliorés en instaurant un péage au tunnel routier du Somport. Ainsi, Rail Concept concluait que l’utilisation d’un modèle adéquat d’exploitation est de financement était “globalement à l’équilibre” [2] page 47, rappelant le tristement “bilan globalement positif” de Georges Marchais à propos de l’URSS. Le scénario S2 en exploitation en mode thermique était alors privilégié comme étant le moins mauvais.

 Cependant, en considérant les expériences de ces six dernières années, à savoir la réintégration des programmes de rénovation entre Pau et Oloron et de réouverture de la ligne entre Oloron et Bedous,  des estimations de fréquentation comportant des biais importants en étant beaucoup trop optimistes, l’entrée absolument irréaliste et présomptueuse d’un OPF pour la gestion de l’infrastructure et l’exploitation de la ligne, l’absurdité de la sortie de la ligne du RFN et l’impossibilité du péage au niveau du tunnel routier du Somport, mènent à la disqualification pure et simple du scénario S2.

 C’est ainsi que les scénarios S0 et S1 redeviennent les seuls scénarios envisageables pour la ligne Pau – Canfranc – Saragosse, scénarios dont Rail Concept, même avec optimisation et qui plus est avec les corrections liées aux éléments nouveaux apparus ces six dernières années, a jugé peu pertinents, rédhibitoires et disqualifiés.

Conclusion

 Il apparaît donc, de par les analyses du CROC en 2018 et une analyse revue à la lumière de l’expérience de ces six dernières années, qu’aucun, absolument aucun scénario de réouverture de la ligne Pau – Canfranc – Saragosse ne peut mener à un BNA et un TRI qui soit acceptable pour la collectivité.

Cette fois-ci, le Président du Conseil Régional de Nouvelle-Aquitaine ne mentait pas et avait parfaitement raison en disant qu’avec cette étude de Rail Concept : “On va tuer le projet.” Les occasions sont tellement rares que l’on peut, cette fois-ci, le féliciter pour sa clairvoyance et sa lucidité.

Quelques références

[1] : Assistance à Maîtrise d’Ouvrage pour l’analyse de l’évaluation socio-économique de la ligne ferroviaire Pau – Canfranc, Rapport final, Phase 1 – version n°4 28/04/2015 – Rail Concept – 16 mars 2016

[2] : Assistance à Maîtrise d’Ouvrage pour l’analyse de l’évaluation socio-économique de la ligne ferroviaire Pau – Canfranc, Rapport final, Phase 2 – version n°5 03/07/2015 – Rail Concept – 16 mars 2016

[3] : Livre Blanc – Les leviers d’optimisation du trafic de la ligne Pau-Canfranc-Saragosse – Avec le projet Canfraneus – Fundacion Transpirenaica, Région Nouvelle-Aquitaine, Interreg POCTEFA, Gobierno de Aragon – décembre 2019

[4] : Péage du pont d’Oléron : du Conseil d’Etat au Conseil constitutionnel – Sud-Ouest – 2 mars 2017